简少玉委员提案：关于加快政府层级监督立法的建议

　　政府层级监督是指各级人民政府、政府各行政机关内部基于隶属关系和《组织法》规定而产生的上级对下级、政府对部门、行政首长对工作人员的行政主体和行政行为进行的监督。它具有主动监督和被动监督的双重属性，是一种日常性的全面监督方式，既可以对具体行政行为进行监督，也可以对抽象行政行为进行监督，包括对行政行为的事前、事中、事后的全过程监督；既可以监督行政行为的合法性，又可以监督行政行为的合理性；既可以依职权主动监督，也可以根据行政管理相对人的投诉被动监督。科学合理的层级监督可以有效防止行政机关办事拖拉、互相扯皮、有令不行、有禁不止等现象的滋长和蔓延，从根本上规范行政行为，使政府职能切实转到社会管理和公共服务、维护社会秩序上来，从而促进依法行政、确保政令畅通。但是，我国目前无论是在立法方面，还是在行政实践方面，更多的是强调审计监督、监察监督和其他外部监督制度，却忽视了行政机关内部层级监督，未对政府层级监督制度给予应有重视。

　　为此，我们建议加快政府层级监督制度立法，对其应遵循的原则、所监督的范围、可采取的方式和法律责任等内容予以明确规定，为充分发挥政府层级监督作用提供坚实可靠的法律保障。

　　一、政府层级监督原则

　　1、以党中央、国务院和省委、省政府及市委、市政府提出的依法行政原则和要求统领政府工作，坚持从严治政，依法决策，提高效率。

　　2、以经济建设为中心，自觉服从并服务于改革、发展、稳定的大局，充分运用法律手段，为经济、社会发展和对外开放创造良好的法治环境。

　　3、认真履行宪法和法律赋予的职责，依法保障社会公正，维护法制统一，严格按照法定权限和程序办事，忠于职守。

　　4、适应现代化城市管理需要，按照全面建设小康社会的要求，转变政府职能，改革行政管理体制，不断提高行政效能和服务水平。

　　5、维护人民利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，自觉接受国家权力机关的监督及人民群众等各项监督。

　　二、政府层级监督范围

　　1、各级政府对下一级政府的监督及所属部门和本行政管辖区域内与其所属部门平级并实行垂直领导的部门的监督。

　　2、上级行政机关对下级行政机关的监督。

　　3、行政机关对其内设机构及其直属、委托等单位的监督。

　　4、行政机关对本单位、本系统工作人员的监督。其监督的内容主要包括对行政执法主体的监督和对行政行为的监督两个方面：一是对行政执法主体监督的主要依据法律、法规、规章及编制部门下发的“三定”方案，县（市）以上各级政府法制机构在完成审核工作后提请同级政府决定并以同级政府名义向社会公布监督范围内的行政执法主体资格及其权限；二是对行政行为的监督包括对抽象行政行为的监督和对具体行政行为的监督。

　　三、政府层级监督方式

　　应采取日常监督与专项监督相结合，主动监督与受理举报投诉相结合，明查与暗访相结合，实行条块结合、双重层级监督的工作模式，大力强化行政执法责任制、规范性文件备案审查、行政复议、重大行政执法案件报备、错案追究和赔偿制度等七项工作制度。

　　1、行政执法责任制。各级行政机关要以行政执法责任制为载体，将行政执法部门的法定职责权限和行为规范纳入各级政府目标考核体系，通过逐级分解目标、落实责任主体、检查考核并兑现奖惩等方式，加强和改善行政执法，促进政府（部门）行为的法制化，确保各项法律、法规、规章的贯彻落实，努力改善经济发展环境，树立良好的执法形象。把部门行政执法责任制作为考评各级领导干部施政水平和政绩的重要内容，作为确认行政执法人员考核等次的重要依据，不断丰富和完善考核内容，加强和改进方式，充分发挥责任激励作用。

　　2、完善规范性文件制发审核、备案及备案审查制度。制定年度计划，实行规范性文件制发项目立项论证制度，完善制定程序。开展规范性文件制发调研、听证，通过调查、座谈、公布草案等方式广泛听取意见。坚持规范性文件制发在程序上必须经各级政府法制机构审核把关制度。认真贯彻执行规范性文件备案及备案审查制度。各级政府法制机构对上报备案的规范性文件要认真进行审核，对违法或不当的文件要及时予以纠正或撤销，以维护法制统一，确保政令畅通。市政府出台的规范性文件要及时上报省政府备案，接受审查。同时，要与改革、发展的进程相适应，及时修改和清理规范性文件，编撰合法适用的文件，剔除那些与发展社会主义市场经济和转变政府职能不相符合的文件内容，以净化经济发展的政策环境。

　　3、行政复议制度。行政复议制度是行政系统内部自我纠错的一种层级监督形式。各级政府、各行政机关要严格依照《中国人民共和国行政复议法》的规定，依法受理、审理行政复议案件。加大对违法或者不当行政行为的纠正力度，办好行政复议案件，发挥复议监督职能，完善行政复议程序，提高办案质量，维护管理相对人的合法权益。

　　4、错案追究和行政赔偿制度。对行政机关和行政机关工作人员不认真履行职责、玩忽职守、徇私枉法、执法犯法，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的，除依法予以纠正外，要严肃追究有关单位负责人和直接责任人的责任。事实行为造成管理相对人人身权和财产权损害的，要依照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，对受害人进行行政赔偿。

　　5、重大行政处罚备案制度。行政机关和有关组织做出较大数额罚款、吊销许可证、责令停产停业等重大行政处罚的，要按规定上报本级政府法制机构和上级主管部门备案。各级政府法制机构、各行政机关在接到下级或相关单位报送的重大处罚案件后，要认真审查案件的事实、内容、依据、程序、文书等，发现问题及时纠正。

　　6、公开透明制度。各级政府、各行政机关通过日报、政府网站、公示板、触摸屏等形式将行政机关的机构设置、管理权限、主要职责、本部门本系统的办事依据、办事内容、办事程序、办事条件、办事时限、办事结果和有关工作纪律及群众举报、投诉的途径和方法等以及规范性文件等内容向社会公开，主动接受社会各界监督。各级行政机关还要建立向社会及管理对象开展法制宣传的制度，建立宣传效果的评价制度。

　　7、建立监督举报电话及行政执法投诉制度。县级以上政府及各行政执法部门应设立监督举报电话，及时受理监督举报案件及行政执法投诉，依法查处和纠正行政不作为、越权执法、徇私枉法等行政行为。